Cada año con los presupuestos generales, cada comunidad autónoma saca su lista de agravios para reclamar una mejora del sistema de financiación autonómica. Y no les falta razón. El sistema es complejo, injusto y opaco. Por ello, la fundación Fedea publica una propuesta académica «para mejorar su funcionamiento».
Los Presupuestos Generales del Estado (PGE) conllevan una liturgia y una serie de costumbres que son más o menos iguales todos los años: El ministro de turno trae el proyecto a las cortes (con cajas de papeles, un CD, un pen-drive…), se comenta lo que crece el gasto en Defensa o pago de la deuda y las comunidades autónomas se quejan por el poco dinero que les corresponderá en materia de inversiones.
Si otros años había sido el de Cataluña el gobierno autonómico más combativo por el gasto que les correspondía en inversiones, en esta ocasión se le ha sumado el ejecutivo valenciano. El consejero de Hacienda de la Comunitat, Vicent Soler, adelantó que ésta incumpliría los objetivos de déficit público para este año (en vez de un 0,7% esperan superar el 2,2%). Además, cifró en más de 12.400 millones de euros el déficit fiscal acumulado entre 2002 y 2013.
«Estamos hartos de que nos consideren el Levante feliz, queremos ser un problema de Estado», añadió Soler. Razones no le faltan, toda vez que la Comunitat Valenciana es la única región con déficit fiscal cuya renta per cápita es menor que la media española. Es decir, que aunque sus ciudadanos son relativamente más pobres que la media, son contribuyentes netos al sistema. ¿Cómo es posible? Parte del problema reside en el propio diseño del sistema de financiación autonómica, hecho a base de parches y acuerdos unilaterales, y que sufre de una notable complejidad, opacidad y falta de coherencia interna.
Para suplir estas carencias la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea) ha publicado este miércoles un documento académico de propuestas (Sugerencias para una reforma de la regulación constitucional de la financiación autonómica) elaborado por Julio López Laborda, profesor de la Universidad de Zaragoza y colaborador de la propia fundación. Aunque este experto en fiscalidad cree que la estructura esencial del sistema es «adecuada», sostiene sin embargo que son necesarias «modificaciones de calado para mejorar su funcionamiento».
Las propuestas, encaminadas a garantizar la «autonomía financiera de las comunidades autónomas, la calidad y previsibilidad de sus ingresos y la solidaridad» son básicamente éstas:
Cómo mejorar la financiación de las CCAA
- Un organismo independiente para decidir el gasto necesario en cada CCAA: Los territorios cuyos gobiernos se han expresado más molestos con los constantes déficits fiscales han abogado en el pasado por instaurar una regla de ordinalidad en la financiación autonómica, de forma que una comunidad que ocupa cierta posición en renta per cápita no se vea relegada a posiciones más bajas una vez llevadas a cabo las transferencias entre unas y otras. Aunque López Laborda cree que no servirá de mucho, toda vez que se han estado calculando las necesidades de cada CCAA con criterios mal enfocados. «Seguramente, uno de los principales problemas del sistema de financiación sea, justamente, el de la estimación de las necesidades de gasto autonómicas, esto es, la cuantificación del gasto en que debe incurrir una comunidad autónoma para prestar el mismo nivel de servicios que las demás», advierte. ¿Cómo? Con la creación de un organismo independiente encargado de evaluar las necesidades de gasto de cada territorio. No es una ocurrencia, sino un sistema inspirado en el Commonwealth Grants Commission existente en Australia.
- La Hacienda general y los tributos: En opinión de López Laborda una hipotética reforma constitucional (en lo tocante a financiación territorial) no debería alterar el actual estatus del Estado como sujeto de la potestad exclusiva sobre la Hacienda general. «El sistema de financiación afecta a todas las comunidades autónomas y al Estado, por lo que su configuración ha de atribuirse a quien representa los intereses generales del país», explica, a la vez que aboga por mantener también en el estricto ámbito estatal «la potestad originaria para establecer los tributos». Esto no está reñido con la cesión posterior de estos tributos a las autonomías, de forma que cada una establezca sus gravámenes. Su modelo a seguir es el de países como Australia o Canadá, con acuerdos de coordinación entre niveles centrales e intermedios «que se traducen en la aplicación de bases imponibles comunes en los impuestos sobre la renta y sobre las ventas», añade.
- Mantener la LOFCA: Más allá de las reformas constitucionales, desde Fedea apuestan por mantener también la competencia del Estado a la hora de regular, por medio de ley orgánica (la LOFCA) el ejercicio «de las competencias autónomicas financieras, las normas de resolución de conflictos y la colaboración financiera entre las CCAA y el Estado».
- Incluir el equilibrio financiero vertical en la C-78: Otra de las reformas constitucionales pasa por incluir el concepto de equilibrio financiero vertical en la misma. De esta forma se asegura que todos los niveles de la administración pública gozan en todo momento de unos «grados de cobertura de las necesidades de gasto» equiparables.
- Autonomía financiera para las CCAA: «Las comunidades autónomas han de ser libres de decidir la cuantía y la estructura de sus ingresos y gastos públicos», opina López Laborda, quien a su vez cree que este principio también debería incluirse en la Constitución. Y es que de esta forma se aumenta la responsabilidad fiscal de todos los niveles de la administración, toda vez que con el sistema actual el contribuyente a veces no tiene claro a qué instancia responsabilizar en función de los resultados.
- Responsabilidad financiera para las CCAA: Aparejado a la autonomía se incluiría la responsabilidad financiera de las CCAA. Una vez aclarados y delimitados los repartos competenciales de una y otra administración, toca hacerse responsable de qué gastos y qué ingresos se efectúan en cada ámbito.
- Cesión de tributos: Este sistema propuesto no puede funcionar si no existe un marco claro en el que los tributos (competencia exclusiva estatal) se ceden en su totalidad o parte a las CCAA. «Se podría determinar en la Constitución la necesaria participación de las comunidades autónomas en el IRPF y el IVA» en función de unos porcentajes más o menos establecidos. Cabría, en opinión de López Laborda, incluso la posibilidad de fijar un límite mínimo de tributos cedidos a las CCAA.
- Solidaridad con nivelación: Otra modificación propuesta es la de incluir en la C-78 una mención expresa a las transferencias de nivelación, así como «integrar el Fondo de Compensación Interterritorial en el grupo más amplio de las transferencias de desarrollo regional». Habría que incluir además, en su opinión, el principio de nivelación. Esto es, una garantía de que habrá un cierto grado de igualdad en el acceso a los servicios públicos autonómicos a partir de un mismo esfuerzo fiscal. Para esto habría que lograr la inclusión en la C-78 del compromiso de las autonomías de régimen foral de que participarían en condición de igualdad en dicha solidaridad, no como hasta ahora. «La participación de las comunidades forales en la nivelación es perfectamente compatible con el mantenimiento de las especificidades del concierto», asegura López Laborda.
- Constitucionalizar el CPFF: En este caso se trataría de incluir en la Constitución un órgano ya existente, con el fin de darle carta de naturaleza oficial como instrumento para coordinar políticas y resolver posibles conflictos en la financiación.
