Un Estado sin nacionales que lo sustenten no es un Estado ni es nada. Y el tema de cómo se regula el disfrute o la concesión de las nacionalidades en un Estado, actual o virtual, resulta particularmente importante en el caso de Cataluña, que en pocas fechas se enfrentará a uno de los momentos más transcendentes de su historia contemporánea, se interprete bajo el prisma que se interprete. ¿Una conclusión? Quienes voten en contra de la independencia podrán conservar, pase lo que pase, la nacionalidad en el improbable caso de una secesión, y nadie podría imponerles otra.
El ministro de Asuntos Exteriores y Cooperación, José Manuel García Margallo, fue concluyente este miércoles: «Cuando uno se sale de un país abandona todos los atributos que le da la pertenencia a ese país. Decir esto, que podrían mantener la nacionalidad, es una ocurrencia que no sé quién ha dicho», declaró el jefe de la diplomacia ante un grupo de periodistas antes de dar una conferencia a puerta cerrada en Barcelona, citado por la agencia Europa Press.
Margallo quiso salir así al paso por las desconcertantes respuestas del presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, durante una entrevista en Onda Cero, en la que, a la pregunta de si los ciudadanos de Cataluña podrían mantener la nacionalidad española en caso de declaración de independencia, contestó con un rotundo: “Ah, no lo sé. Es decir, ¿por qué no la perderían? ¿Y la europea tampoco?”. “Me parece que estamos en una disquisición que no conduce a parte alguna. Lo que se le está obligando a la gente es a que decida si quiere ser catalán o español”, añadió, para salir al paso de un tema que, aparentemente, no se había estudiado en casa.
Aquí la transcripción de la entrevista de Alsina (Onda Cero). Madre mía… pic.twitter.com/u1Nvvv6b2p
— Jose Beloqui (@General_RE_Lee) septiembre 22, 2015
Como no puede ser menos en campaña electoral, las doctas palabras del presidente fueron recogidas por la vicepresidenta de la Generalitat y portavoz del Govern, Neus Munté. «Lo que ha hecho Rajoy en esta entrevista ha sido todo un papelón. Sabíamos de su desconocimiento de la realidad catalana pero hoy todo el mundo ha podido comprobar que también desconoce el contenido de la Constitución española en aquello que hace referencia a la nacionalidad”, declaró, citada por Europa Press.
La polémica, con su vertiente chusca en los mentideros políticos y las redes sociales, ya había sido tratada mucho más seriamente por personas más versadas en la materia.
Debate sobre Cataluña
Es el caso del profesor Eduard Segarra Trias, quien recientemente elaboró un informe para el gabinete de abogados de Miquel Roca Junyent sobre la posible independencia de Cataluña en el que abordó directamente el estatus y la nacionalidad que tendrían los ciudadanos catalanes en caso de secesión.
Entre sus principales argumentos, el documento destaca que la Constitución de 1978 prohíbe que los “españoles de origen” (los que tienen nacionalidad española desde su nacimiento) puedan perder la nacionalidad española, “salvo que expresamente renuncien voluntaria y expresamente” a ella y, “además, tengan otra nacionalidad”. En determinados supuestos, se pueden tener dos nacionalidades sin renunciar a una de ellas, en función de los tratados de doble nacionalidad que existen con los países iberoamericanos, Andorra, Portugal, Filipinas y Guinea Ecuatorial.
Por tanto, la nacionalidad “de origen” es un privilegio que tienen todos los españoles desde su nacimiento como tales y que no pueden perder “si no es voluntariamente, con renuncia expresa”. Con estos parámetros, “todos los catalanes que son ‘españoles de origen’ lo seguirían siendo aunque se les concediera la nueva nacionalidad catalana”.
Por ello, aunque el posible Estado catalán independiente “podría conceder la nacionalidad a quienes considere oportuno”, los “españoles de origen” que obtengan la nueva nacionalidad “voluntaria o involuntariamente” podrían “conservar la nacionalidad española y no podrán ser sancionados por España con la pérdida de aquella nacionalidad”, salvo que renuncien a ella “expresa y públicamente”. A juicio de Segarra, los largos vínculos históricos entre Cataluña y España le permitirían llegar a un acuerdo de doble nacionalidad mediante un tratado entre los dos Estados.
El artículo 24 del Código Civil español deja bien claro que los españoles que residan habitualmente en el extranjero (y Cataluña, de reconocerse la independencia, sería un país extranjero) pueden perder la nacionalidad española si adquieren “voluntariamente otra nacionalidad”. La pérdida “se producirá una vez que transcurran tres años” a contar desde la adquisición de la nacionalidad o de la emancipación. No obstante, “los interesados podrán evitar la pérdida si dentro del plazo indicado (tres años) declaran su voluntad de conservar la nacionalidad española en el Registro Civil”.
En este aspecto se muestra contundente el que fuera presidente del Consejo de Estado y profesor emérito en Derecho Constitucional Francisco Rubio Llorente, quien en un artículo publicado en La Vanguardia advirtió de que “los nuevos Estados”, en referencia expresa a Escocia y Cataluña, “pueden ofrecer su nacionalidad a quienes tenían la anterior, la del Estado predecesor, pero en modo alguna imponérsela”.
Por ello, según Rubio Llorente, “no es disparatado imaginar que un número significativo de los españoles que hoy viven en Cataluña pudieran seguir siéndolo sin salir de ella y lo hagan valer así ante las autoridades catalanas y españolas”. Es más, bastaría que se inclinaran por esa opción quienes hubieran votado en contra de la independencia en el referéndum o plebiscito que se celebrase “para que el Estado fruto del alumbramiento naciera con una grave malformación: una democracia en la que no pueden votar ni tienen derechos políticos un 40 por ciento de los habitantes”.
“Ni la Constitución ni el Código Civil obligan al Estado español a otorgar la doble nacionalidad a los nacionales de un nuevo Estado. ¿Cómo forzar al Estado español a cumplir su obligación? ¿Acudiendo al Tribunal Constitucional?”, añade Rubio Llorente.
Derecho Internacional
En sus reflexiones, Rubio Llorente introduce varios conceptos del Derecho Internacional muy relevantes para el caso, concretamente los conceptos “sucesión de Estados”, “Estado predecesor” y “Estado sucesor”.
“Sucesión de Estados” es como se denomina en el Derecho Internacional a la sustitución de un Estado por otro “en lo que afecta a los elementos constitutivos de su personalidad internacional”, un procedimiento por el cual “se transmite la soberanía de un Estado a otro”, en palabras del profesor Antonio Marín López, de la Universidad de Navarra.
Cuando se produce una sucesión de Estados, los cambios afectan a distintos ámbitos: al territorial, al régimen jurídico, a la población, a la administración del Estado o a los tratados suscritos por el Estado predecesor, entre otros. Entre las cuatro formas de sucesión de Estados existentes, la que nos afecta en el posible caso de Cataluña es la modalidad de “separación”, que se produce cuando “una o varias partes del territorio del Estado predecesor se separan y forman al lado de este Estado, que sigue existiendo, uno o varios Estados sucesores”.
El problema que se plantea, en palabras del citado Antonio Marín, es si los ciudadanos del antiguo Estado (el “Estado predecesor”, en este caso España) que residan en el nuevo (el “Estado sucesor”, Cataluña) conservarán su nacionalidad anterior (la española) o podrán optar a la del nuevo Estado (la catalana). Esta cuestión, advierte el experto, estará siempre “determinada por el tratado o tratados que haya entre el Estado predecesor y el Estado sucesor en el momento en que se haya producido la asunción de la soberanía por este Estado”.
Lo tradicional ha sido siempre la atribución de la nueva nacionalidad del Estado sucesor a todos sus habitantes, incluidos los ciudadanos del Estado predecesor. No obstante, a partir de la Segunda Guerra Mundial, el derecho de Estado ha ido cediendo paso al derecho de la persona humana a tener una nacionalidad, claramente expresado en la resolución 217 (III) de la Asamblea General de la ONU, de diciembre de 1948, en la que se advierte de que no se puede privar arbitrariamente a nadie de su nacionalidad ni de su derecho a cambiar de nacionalidad.
En noviembre de 1997, el Consejo de Europa aprobó el Convenio Europeo sobre la Nacionalidad, que fue firmado en Estrasburgo y entró en vigor desde marzo de 2000. El texto parte de la definición de nacionalidad como “vínculo jurídico entre una persona y un Estado” y deja bien claro que este criterio “no indica el origen étnico de la persona”. Asimismo, establece como principios básicos que “todo individuo tiene derecho a una nacionalidad”, que “se debe evitar la apatridia” y que “nadie puede ser privado arbitrariamente de su nacionalidad”.
Con estos presupuestos, el capítulo VI del Convenio (vinculante, como todo convenio internacional) establece que, “en caso de sucesión de Estados, los Estados partes concernidos deben esforzarse por solucionar las cuestiones relativas a la nacionalidad mediante un acuerdo entre los dos y, si procede, en sus relaciones con otros Estados concernidos”.
A la hora de pronunciarse sobre la concesión o conservación de nacionalidad en los casos de sucesión de Estado, cada Estado parte debe tener en cuenta “los vínculos reales y efectivos entre la personas afectada y el Estado, la residencia habitual de la persona afectada en el momento de la sucesión de Estados, la voluntad de la persona afectada y el origen territorial de la persona afectada”.
La Asamblea General de la ONU aprobó en diciembre de 2000 la Resolución 55/153 titulada, precisamente, Nacionalidad de las personas naturales en relación con la sucesión de Estados, en la que se deja bien claro que “la nacionalidad se rige esencialmente por el derecho interno” de cada país, “dentro de los límites establecidos por el Derecho Internacional”, y que en materia de nacionalidad se deben tener en cuenta “tanto los intereses legítimos de los Estados como los de los individuos”.
En principio, el artículo 5 de la Resolución 55/153 señala claramente que “las personas afectada que tengan su residencia habitual en el territorio afectado por la sucesión de Estados adquieren la nacionalidad del Estado sucesor en la fecha de dicha sucesión”. En otras palabras, todos los habitantes con residencia habitual en Cataluña obtendrían la nacionalidad catalana en el momento mismo de la independencia.
No obstante, el texto introduce y menciona reiteradamente un elemento fundamental, el llamado “derecho de opción”. El artículo 15 es claro: “Los Estados involucrados no denegarán a las personas afectadas el derecho a conservar o adquirir una nacionalidad, o el derecho de opción, a raíz de la sucesión de Estados”. Ello implica (artículo 11) que “cada Estado involucrado concederá el derecho a optar por su nacionalidad a las personas afectadas que tengan un vínculo apropiado con ese Estado” y, por tanto, que “cuando quienes tengan el derecho de opción hayan ejercido ese derecho, el Estado por cuya nacionalidad hayan optado les atribuirá su nacionalidad”.
“Las personas afectadas no podrán ser privadas arbitrariamente de la nacionalidad del Estado predecesor, ni se les denegará arbitrariamente el derecho a adquirir la nacionalidad del Estado sucesor o cualquier derecho de opción que tengan en relación con la sucesión de Estados”, precisa aún más el artículo 16.
En el caso específico de una sucesión de Estados por la vía de “separación de parte o partes del territorio” (el caso de Cataluña, de darse finalmente), la resolución advierte de que el Estado sucesor (el catalán) atribuirá su nacionalidad a las personas que tengan su residencia habitual en el territorio, “salvo que se indique otra cosa mediante el ejercicio de un derecho de opción”.
Para complementar el tantas veces citado derecho de opción, el texto de la ONU indica en su artículo 6 que los Estados involucrados no sólo deben adoptar, “sin dilación injustificada”, la legislación correspondiente sobre nacionalidad, sino comprometerse a “asegurar que se informe a las personas afectadas, dentro de un plazo razonable, sobre los efectos de esa legislación con respecto a su nacionalidad, las opciones que puedan tener en virtud de aquélla y las consecuencias que para su condición jurídica se derivarían del ejercicio de esas opciones”. Dicho en otros términos, el cambio de nacionalidad de los catalanes debería venir precedido de la adopción de la legislación correspondiente, tanto en España como en la propia Cataluña, y cualquier cambio que afecte a las personas debe ser debidamente comunicado, incluidas las “opciones” que se le presentan.
Ejemplos reales: Antigua Yugoslavia, Eslovenia y Estados bálticos
Este es, en líneas generales, el marco general desde un punto de vista del Derecho Internacional. Pero la casuística, en estos casos, es mucho más interesante. Y para ello, los precedentes más cercanos los tenemos en Europa con el proceso de descomposición de varios “Estados predecesores” (URSS, Yugoslavia, Checoslovaquia) y la proclamación de independencia de un buen número de “Estados sucesores”.
En el caso de la desaparecida Yugoslavia, la principal diferencia se encuentra en la propia naturaleza del Estado predecesor: los ciudadanos yugoslavos disponían de dos nacionalidades, la correspondiente al Estado federal y la correspondiente a cada una de las seis repúblicas que lo componían (Serbia, Croacia, Eslovenia, Bosnia y Herzegovina, Macedonia y Montenegro). Esta segunda ciudadanía, que a efectos prácticos era meramente testimonial cuando aún existía Yugoslavia, adquirió toda su importancia, ya que evitó un primer vacío legal que, en el caso de un Estado absolutamente disuelto, hubiera derivado en una posible apatridia generalizada.
Otro aspecto particular de este caso que, afortunadamente, no se da en el caso catalán es el hecho de que la descomposición del Estado predecesor y la aparición de los nuevos Estados sucesores se produjo en buena parte como consecuencia de la guerra, lo cual afecta inevitablemente a las soluciones legales que se adopten.
Tal como recuerda Svetislava Bulajic, profesora de Derecho de la Universidad de Belgrado, el tema de las nacionalidades se utilizó en las repúblicas surgidas de la descomposición de Yugoslavia como “un medio eficaz para reforzar las lealtades políticas” y para atizar los sentimientos nacionales a través del refuerzo del “nosotros” frente al resto.
El caso de Eslovenia, al respecto, es muy significativo, no sólo por ser el primer país que se independizó de Yugoslavia (1991), sino por ser casi el único que prácticamente se libró de la guerra. Inmediatamente después de proclamar la independencia, el nuevo Estado concedió automáticamente la ciudadanía eslovena a todos los ciudadanos de la república pertenecientes a la “etnia eslovena” de acuerdo con el criterio del ius sanguinis (en función de la ascendencia, frente al ius solis, en función del lugar de nacimiento).
Asimismo, los no eslovenos residentes en la república debían solicitar la nacionalidad en un plazo de seis meses. La mayoría de ellos lo consiguieron, pero hubo un grupo minoritario de unas 18.000 personas, en su mayoría procedentes de otros puntos de la antigua Yugoslavia, cuyas solicitudes fueron rechazadas o que ni siquiera fueron presentadas y que quedaron “borradas” literalmente del registro de eslovenos residentes permanentes, tal como denunció Amnistía Internacional. Como consecuencia de ese “borrado”, que coincidió con el auge de una ideología racista que los presentaba como “balcánicos” incapaces de “asimilar la cultura eslovena”, muchos de ellos fueron deportados, despedidos de sus trabajos y privados de sus derechos a la salud y la educación.
En 1999 se adoptó una ley para regularizar la situación de los “borrados”, a quienes se les proporcionó la posibilidad de solicitar la residencia permanente en un plazo de tres meses, pero el Tribunal Constitucional dictaminó en 2003 que el plazo de 1999 había sido demasiado breve y no se ajustaba a la Constitución. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) falló en julio de 2010 que Eslovenia había violado el derecho a la vida privada y familiar de los «borrados” y ese mismo año el Parlamento y el Gobierno pidieron disculpas y el Ejecutivo de centro-izquierda promulgó una nueva Ley de Extranjeros con el objetivo de “restaurar la dignidad humana de los borrados”.
Otro caso interesante, en otro ámbito histórico, es el de las repúblicas bálticas, Lituania, Letonia y Estonia, que se independizaron de la URSS en 1990, antes de la descomposición de la gran potencia y cuyos casos, por tanto, entran dentro de la misma categoría de “sucesión de Estados” que se podría aplicar en Cataluña (a diferencia de Ucrania o Kazajistán, por ejemplo, que se independizaron tras la disolución del “Estado predecesor”).
Estos tres países, independientes en 1918 e incorporados ilegalmente por la URSS en agosto de 1940 tras una invasión militar, regularizaron, cada una por sí misma, su derecho a la nacionalidad una vez recuperada la independencia, por lo general en virtud del ius sanguini (el mismo que, por cierto, rige en España).
Dado que los tres países declararon que su pertenencia a la URSS había sido ilegal, decidieron recuperar su identidad tomando como referencia las normas anteriores a 1940. En lo que afecta a las nacionalizaciones, los tres países declararon que, siendo la ocupación soviética un acto ilegal, todas sus consecuencias también lo debían ser, incluida la concesión de la ciudadanía soviética a sus habitantes. Por tanto, letones, lituanos, estonios y rusos dejaban de ser, de inmediato, “compatriotas” y sólo los que hubieran recibido las nacionalidades de estos países antes de 1940 (y sus descendientes) tenían derecho a recuperarla automáticamente. Los residentes eslavos, aunque no podían ser expulsados porque su residencia era legal y antigua, fueron privados de la nacionalidad y sólo podrían adquirirla si iniciaban un proceso de naturalización similar al de cualquier otro extranjero.
No obstante, hubo diferencias. En Estonia, la Constitución de 1992 estableció que cualquier hijo de padre o madre estonios tendría derecho, por el mero hecho de nacer, a la nacionalidad del país (ius sanguini), y, en 1995, la nueva ley sobre nacionalidad determinó que la ciudadanía estonia es incompatible con la de cualquier otro Estado. En 1996, 400.000 de los 1,5 millones de habitantes del país no tenían la nacionalidad estonia.
En Letonia, el Parlamento ha reformado hasta en dos ocasiones la ley sobre Nacionalidad de 1994 precisamente para favorecer la concesión de la ciudadanía a medio millón de rusos residentes en el país. Letonia es Estado parte del convenio europeo para la reducción de la apatridia, que prohíbe la negación o concesión de la nacionalidad por criterios étnicos, religiosos o políticos. En 1989, la población específicamente letona no llegaba al 52 por ciento de la población y la rusa constituía el 34 por ciento, tal como recoge el ya citado profesor Marín López. En la capital, Riga, la inmensa mayoría de sus habitantes eran rusos (el 70 por ciento) y sólo el 27 por ciento letones.
También conviene recordar que, tras la obtención de sus respectivas independencias, la languideciente Unión Soviética firmó varios tratados con Estonia y Letonia entre 1990 y 1991 para garantizar que los ciudadanos soviéticos que residieran en cualquiera de estos países pudieran elegir la nacionalidad rusa, estonia o letona a voluntad. El derecho de opción también ha permitido a muchas personas de origen polaco adquirir la ciudadanía letona.
En el caso de Lituania, la Constitución de 1992 dictaminó que la nacionalidad se adquiriría por nacimiento y otros motivos legales, sin aclarar explícitamente que con el término “nacimiento” no se hacía alusión al nacimiento en territorio de Lituania (ius solis), sino al nacimiento de padres lituanos (ius sanguini). El artículo 12 advierte, en todo caso, de que ninguna persona podrá ser ciudadano lituano y de otro Estado al mismo tiempo, una medida dirigida a los numerosos ciudadanos rusos residentes en esta república báltica, que, sin ser desposeídos de su nacionalidad de origen, tampoco podían adquirir la lituana. Conviene aclarar, no obstante, que, a diferencia de las otras dos repúblicas bálticas, los lituanos constituían en 1989 el 80 por ciento de la población.
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