El pasado sábado, el BOE publicó un cambio de la Ley de Financiación Autonómica que amplía el principio de «prudencia financiera» para que sea el Tesoro quien defina las condiciones en las que cualquier CCAA podrá pedir créditos o endeudarse de algún modo. Hasta ahora esta obligación afectaba solo a aquellas acogidas a los fondos de liquidez extraordinaria del Estado. El Gobierno se anticipa así a que se repita en alguna CCAA lo que hizo Botella con el Ayuntamiento de Madrid, sacándolo del plan de ajuste tras lograr un crédito de 995 millones para devolver al Estado los fondos prestados.
El pasado sábado, 13 de junio, 20 días después de la celebración de las elecciones autonómicas y municipales, en pleno cambio de signo político de una parte considerable de este país, el Boletín Oficial del Estado recogía una mala noticia para quienes todavía piensen que van a poder tener manos libres a la hora de gestionar los destinos del dinero público que caiga bajo su gestión. Tal y como había aprobado un día antes el Congreso de los Diputados, se modificaba la Ley de Financiación de las Comunidades Autónomas y la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. La consecuencia principal es que el Estado central tendrá desde ahora aún más poder para controlar a las administraciones autonómicas porque las obliga, entre otras cosas, a regirse por el «principio de prudencia financiera» incluso cuando no estén adheridas a ningún programa de rescate del Estado.
El principio de prudencia financiera afectará a «todas las operaciones financieras que suscriban las autonomías» con el objetivo de «minimizar su riesgo y coste».
¿Qué es eso de la prudencia financiera? Lo que el Gobierno diga en cada momento. Todo crédito, toda emisión de deuda que pretenda realizar una autonomía deberá cumplir una serie de condiciones que serán establecidas por «resolución de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera», dependiente del Ministerio de Economía. Cualquier concesión de avales y otras garantías que pretendan constituir en favor de empresas públicas o mixtas habrán de pasar antes el filtro de las condiciones que fije «la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local», dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. En estas operaciones de aval o garantía de entidades públicas o semipúblicas que se quieran endeudar, si no se cumplen las condiciones fijadas por Hacienda «se precisará autorización del Estado».
El principio de prudencia financiera, que hasta ahora se aplicaba a ayuntamientos y sólo a las CCAA sometidas a programas de liquidez extraordinaria del Estado, se define introduciendo un nuevo artículo en la Ley de Financiación de las CCAA (el 13 bis) y afectará a «todas las operaciones financieras que suscriban las autonomías». Objetivo: «minimizar su riesgo y coste». Traducción: más control.
Un largo recorrido para controlar el gasto público
Desde el año 2012, el Gobierno de Mariano Rajoy ha venido estrechando el cerco en torno a las administraciones autonómicas y locales para que no se salgan del carril de consolidación fiscal y austeridad por el que ya empezó a rodar el Gobierno socialista de José Luis Rodríguez Zapatero. De hecho, fueron las dos formaciones del llamado bipartidismo, bajo Gobierno del PSOE, quienes se aliaron para modificar la Constitución a finales de 2011 y dejar fijado en la norma de mayor rango la obligatoriedad de amarrar el déficit y priorizar el pago de las deudas frente a cualquier otro gasto (artículo 135 de la Constitución), tal y como exigía el Pacto Fiscal Europeo sellado poco antes. Es de ese cambio en la Cosntitución del que emana toda la regulación posterior referida al control del gasto público, como explican los preámbulos de las sucesivas leyes.
En abril de 2012, en plena euforia legislativa del Partido Popular, se aprobaba la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera que tenía el objetivo, entre otras cosas, de «ofrecer seguridad a los inversores respecto a la capacidad de la economía española para crecer y atender nuestros compromisos». La crisis, decía el preámbulo de aquella norma, había puesto «rápidamente de manifiesto la insuficiencia de los mecanismos de disciplina (del gasto público) de la anterior Ley de Estabilidad Presupuestaria», que ahora pasaba a llamarse también de sostenibilidad financiera. Así que el Ejecutivo de Mariano Rajoy se puso manos a la obra para mejorar esos mecanismos de disciplina y extenderlos no solo al equilibrio de las cuentas del Estado sino o especialmente al de las CCAA y administraciones locales.
El Gobierno puede hacer a otra administración una advertencia de riesgo de incumplir los objetivos de estabilidad presupuestaria y dicha administración tendrá un mes para adoptar medidas y reducir el riesgo.
No se trataba de mera filosofía. La norma definía ya «un mecanismo de alerta temprana, similar al existente en la normativa europea, consistente en una advertencia que permitirá que se anticipen las medidas necesarias de corrección». En concreto, en caso de «riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto de las CCAA o las Corporaciones Locales», el Gobierno puede formular una «advertencia motivada a la Administración responsable previa audiencia a la misma».
A partir de dicha advertencia, el reloj empieza a correr. La administración afectada tiene un mes para adoptar medidas y reducir el riesgo de incumplimiento. Y, en caso de no aplicarse dichas medidas, entran en acción fórmulas coercitivas para meter en vereda a la administración díscola como retener créditos de los tributos cedidos, obligar a constituir un depósito en el Banco de España equivalente al 0,2% del PIB anual hasta que se garantizase el cumplimiento o, si seguía en sus trece, emplear medidas forzosas que, en el caso de los ayuntamientos incluyen la posibilidad de su disolución.
La zanahoria de los mecanismos de liquidez
Todos estos mecanismos no parecieron suficientes. Con las CCAA y los ayuntamientos al borde del colapso financiero por la entrada en parada de la economía del ladrillo, el Gobierno se propuso rescatarlos en todo el sentido que la palabra rescate tiene hoy en este Viejo Continente llamado Europa: dinero con duras condiciones. El dinero no era para los gastos presentes y futuros. Autonomías y ayuntamientos, a pesar de la lluvia de euros de impuestos y venta de suelo de las vacas gordas, se habían ido dejando en los cajones decenas de miles de millones de euros en facturas sin pagar.
Para afrontarlos, el Gobierno habilitó una serie de mecanismos extraordinarios para dar liquidez al resto de administraciones, como son el Fondo de Liquidez Autonómica y el Fondo de de Financiación del Pago a Proveedores. El dinero que daba el Estado era a cambio de toda una serie de condiciones, es decir, un rescate en toda regla, que implicaba la presentación de un severo plan de ajuste autorizado por el Ministerio de Hacienda y del que había que ir rindiendo cuentas de forma incluso mensual (en el caso de las CCAA).
La Comunidad de Madrid, País Vasco y Navarra son las únicas que no se han acogido al ‘rescate’ de Montoro.
Pero para esquivar este control tan férreo, las administraciones podían ignorar la oferta del Estado o salirse de ella y seguir por su cuenta aunque les saliese más caro, como ha hecho durante todos estos años la Comunidad de Madrid (es la única autonomía junto a País Vasco y Navarra que no ha aceptado ningún mecanismo de liquidez) o como ayuntamientos tan endeudados como el de Madrid que, aunque sí se acogió durante varios años y se sometió a un duro proceso de ajuste, optaba a finales de 2014 por pedir el dinero suficiente a los bancos como para devolvérselo al Estado y salir de su cerco de vigilancia total.
Ante esta posibilidad, por si se llegaba a la necesidad de actuar, el Gobierno cambiaba de nuevo la normativa sobre control del gasto público en diciembre de 2013. En este caso se cambiaba la Ley de Estabilidad Presupuestaria y de Sostenibilidad Financiera de abril de 2012 para incluir un apartado al artículo 13: «Las Administraciones Públicas deberán publicar su periodo medio de pago a proveedores (…) de forma que se garantice el cumplimiento del plazo máximo que fija la normativa sobre morosidad». En caso de incumplirlo durante dos meses consecutivos se activan de nuevo mecanismos para garantizar el control del gasto y generación de tesorería para reducir el plazo de pago a proveedores que, de no cumplirse, provocan la intervención del Estado.
Intervención obligatoria
En ese mismo cambio normativo de diciembre de 2013 se introducía un nuevo cepo al gasto autonómico y local: la posibilidad de obligar a una CCAA o ayuntamiento a acogerse a un mecanismo de liquidez de los habilitados por Hacienda y entrar por tanto a la fuerza en un programa supervisado de ajuste del gasto. ¿Cómo? Hacienda puede proponerles que entren en el mecanismo y, si pasado un mes no contestan, se da por hecho que entran y si contestan negándose tienen que acreditar «que pueden obtener la liquidez y a un precio menor del que le proporciona el mecanismo propuesto por el Estado».
Las CCAA tienen que acreditar «que pueden obtener la liquidez y a un precio menor del que le proporciona el mecanismo propuesto por el Estado». Eso ahora es casi imposible porque el Estado les está prestando al 0%.
Hoy por hoy esto último es mucho más complicado porque el Estado se ha comprometido a financiar a quien entre en los mecanismos de liquidez al 0% de interés en 2015, lo que, dado que es imposible mejorar ese precio, puede provocar intervenciones de CCAA que se nieguen a la sugerencia de entrar en dichos mecanismos. De hecho, como se ha dicho, todas las CCAA salvo Madrid, País Vasco y Navarra ya están en programas de liquidez y por tanto cumpliendo estrictos y supervisados programás de control del gasto. Entre ellas, lógicamente, están las autonomías que van a cambiar de signo político: Aragón, Baleares, Extremadura, Cantabria, Castilla-La Mancha y la Comunidad Valenciana.
Pero que estén hoy controladas no es sinónimo de que lo vayan a estar en el futuro. Basta con que cumplan con los plazos de pago a proveedores y que reúnan el dinero que deban al Estado para devolvérselo y salirse de la fórmula más estrecha de control del gasto. Recientemente ha demostrado que eso es posible el Ayuntamiento de Madrid que, pese a tener más deuda que las otras cinco capitales de provincia con más de 500.000 habitantes lograba que la gran banca le prestase 995 millones a finales del año pasado para devolvérselos a su vez al Estado y dejar de depender de su plan de ajuste. Ante esta posibilidad, Montoro ha aprovechado esta misma semana para lanzar advertencias a las administraciones que pasan a manos de gobiernos progresistas para que recuerden que deben cumplir con el ajuste y con sus compromisos financieros por ley.
