Guerra Congreso-Gobierno: Las claves de una batalla inaudita en democracia

• El poder legislativo y el ejecutivo se enfrentan por sus diferentes interpretaciones de la ley: uno cree que cabe fiscalizar al Gabinete en funciones y el otro que no.
• La batalla puede acabar en el Constitucional, como ya ocurrió en 1995 tras el enfrentamiento entre el Gobierno de González y el Senado.
• Moncloa estima que no puede haber preguntas orales e interpelaciones a un Ejecutivo sin iniciativa política. El PP cree que la oposición trata de hacer «campaña» en el hemiciclo.
• Dos tercios de los diputados son partidarios de que presidente y ministros rindan cuentas ante ellos y fijarán sesiones de control a partir del martes.
• El Gabinete recuerda que ni en Cataluña ni en Andalucía hubo fiscalización al Gobierno mientras duró la interinidad.

El Congreso de los Diputados y el Gobierno de España se encaminan hacia un conflicto sin precedentes. Por su naturaleza y por su gravedad. La interinidad institucional que vive el país desde el 20D está detrás de esta circunstancia inaudita en 40 años de democracia, que amenaza con desgastar al sistema y que con toda probabilidad acabará en el Tribunal Constitucional. La pugna es consecuencia de interpretaciones distintas sobre cómo gestionar un Ejecutivo en funciones, que obtuvo la confianza de una Cámara que ya no existe y entiende que no debe responder ante la nueva, fragmentada como nunca e incapaz de investir un presidente. El conflicto es complejo y enfrenta al PP, partido en el Gobierno, con el resto de fuerzas parlamentarias.

¿Cuál es el desencadenante?

Los partidos de la oposición llevan reflejando desde enero su intención de poner en marcha el Congreso cuanto antes, sin esperar a que haya una investidura exitosa. Incluso se llegó a contemplar la posibilidad de celebrar un Pleno antes de que un candidato pidiera la confianza de la Cámara, cosa que finalmente se desechó. La cuenta atrás para la disolución de las Cortes, la existencia de un Ejecutivo en funciones y la mayoría absoluta del PP en el Senado dificultarían cualquier iniciativa legislativa, pero una mayoría del Congreso sí considera que puede ejercer otra de las funciones que la Constitución le atribuye: el control del Gobierno.

El martes, la Mesa y la Junta de Portavoces del Congreso acordaron desarrollar esa competencia política y fijar en adelante sesiones con preguntas orales, interpelaciones o comparecencias, una decisión a la que solo se opuso el PP. La semana pasada, la comisión de Defensa ya se había adelantado pidiendo la comparecencia del ministro del ramo, Pedro Morenés, para que hoy jueves informara sobre la reunión de la OTAN en febrero, en particular «sobre la nueva operación naval en el Egeo contra las mafias que trafican con refugiados». Al hilo de eso, Moncloa envió un escrito asegurando que no proceden tales iniciativas: “No podemos ni debemos ejercer una acción que no nos corresponde como Gobierno en funciones”. En esa posición se reafirmó el martes y el miércoles. Morenés no comparecerá hoy.

¿Qué argumentan el Gobierno y el PP?

José Luis Ayllón, secretario de Estado de Relaciones con las Cortes, ha pilotado la reacción del Ejecutivo, basándose en un informe jurídico que considera que “la función de control a un Gobierno en funciones corresponde en puridad a la jurisdicción contencioso administrativa y no al nuevo Congreso que no le ha otorgado la confianza”. Es decir, que solo debe responder ante la Justicia y en caso de extralimitarse en sus contadas competencias.

Ayllón se ratificó el martes, tras la reunión de la Mesa, recordando que en ninguna de las diez legislaturas anteriores se ha fiscalizado a un Gobierno en funciones, que tal cosa no puede hacerse cuando no hay “relación de confianza” entre el legislativo y el ejecutivo y que los miembros del Gabinete cesaron el 29 de diciembre de 2015. También blandió lo ocurrido en Andalucía y Cataluña recientemente, en situación de idéntica interinidad, donde no hubo sesiones de control entre las elecciones autonómicas y las investiduras de Susana Díaz y Carles Puigdemont, respectivamente.

Desde el Grupo Popular, se considera que la oposición trata de utilizar la Cámara para hacer “campaña contra el PP y el Gobierno en funciones”. Rafael Hernando, su portavoz parlamentario, cree que el PSOE intenta “dar normalidad a lo que es anormal”: que tres meses después de los comicios no haya un presidente investido. Lo que debe hacer Sánchez, a su juicio, es dejar de “bloquear” la posibilidad de una gran coalición para que España salga de la interinidad y pueda retomarse al completo la actividad parlamentaria e institucional, incluyendo el control político al Gobierno.

¿Qué argumenta el resto de fuerzas?

El presidente del Congreso, Patxi López, considera que aceptar las razones del Ejecutivo sería “tanto como aceptar la limitación de las funciones constitucionales de las Cortes”. Cree que España vive un “tiempo inédito” pero que “es normal en otros países”: atravesar “periodos de tiempo más o menos largos con un Gobierno en funciones”. Y entiende que hay que adaptarse y no dejar toda la actividad institucional en suspenso durante ciclos que pueden superar el medio año. López mandó el lunes una carta a Soraya Sáenz de Santamaría pidiéndole “que rectifique” y aconseje al Gobierno comparecer si es citado.

Santamaría: «No estamos ante una cuestión de voluntad del Gobierno sino de cumplimiento del ordenamiento»

La respuesta de Santamaría llegó ayer, calcando los argumentos de Ayllón: no se puede examinar a un «órgano constitucional que no puede desarrollar actos de naturaleza política precisamente por no gozar de la confianza del nuevo Parlamento. (…) No estamos, por tanto, ante una cuestión de voluntad del Gobierno sino de estricto cumplimiento de nuestro ordenamiento jurídico y, sobre todo, de respeto al régimen de democracia parlamentaria que los españoles nos otorgamos».

Si Moncloa no cambia de parecer, sobrevendrá “un conflicto de atribuciones” sin precedentes entre los poderes del Estado. La Cámara, asegura su presidente, “va a tramitar” sesiones de control pese a la negativa gubernamental porque entiende que debe defender la autonomía de sus competencias constitucionales, sin verse coartada por el poder ejecutivo. La primera de estas citas se abordará ya el martes, para que se celebre en Pleno a la vuelta de Semana Santa. Si el Gabinete no comparece o no responde a las preguntas, el Congreso está dispuesto a llegar hasta el TC. Un trámite que podría iniciar antes, tras constatarse este jueves la incomparecencia de Morenés.

López citó la Ley del Gobierno para asegurar que “todos los actos y omisiones del Gobierno están sometidos al control de la Cámara” y rebatió a Ayllón indicando que el Senado “no elige al presidente” y también ejerce control sobre él. Por tanto, el Congreso puede hacer lo propio con un Gabinete al que nunca dio su confianza. El portavoz parlamentario socialista, Antonio Hernando, fue más contundente y aseguró que lo que Mariano Rajoy y sus ministros pretenden es «declararse en rebeldía». Hernando expone que Rajoy está en funciones, pero el Congreso no y por eso citará el día 30 a las 9h al Gabinete.

¿Qué dice la Constitución?

La Carta Magna dedica su Título III a las Cortes Generales, señalando en el artículo 66 que “ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución”. Más adelante, en el artículo 101, establece que “el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su presidente”. Además, indica que ese Ejecutivo “cesante” seguirá “en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno”.

A uno se agarran López y la mayoría de diputados y a otro el Gabinete en funciones. Las dos partes creen, además, que tanto la Ley del Gobierno como los servicios jurídicos del Congreso les dan la razón.

¿Qué dice la Ley del Gobierno?

Como refirió el presidente de las Cortes, esta norma recoge en su artículo 26 (artículo 29 tras la última reforma, que entra en vigor el 2 de octubre) que “todos los actos y omisiones del Gobierno están sometidos al control político de las Cortes Generales”. No obstante, en su artículo 21, también señala que el Ejecutivo “cesa tras la celebración de elecciones generales” y, a partir de ese momento, “limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas”.

A esto se aferra Moncloa: como no tiene iniciativa política, no debe explicar su actuación, que en estas circunstancias no excede de lo funcionarial. Los otros partidos quieren que se les fiscalice, concluyen, por razones partidistas que abordarían la gestión hecha cuando la composición de la Cámara era muy otra y ante la cual ya se rindieron las cuentas pertinentes.

Ayllón y Rafael Hernando añadieron que, cuando la gestión exceda de ese marco, el Gobierno comparecerá. Así se hizo este miércoles, con el secretario de Estado para la UE consensuando una posición con el Parlamento sobre el tema de los refugiados, y así se hará tras el Consejo Europeo que hoy y mañana se celebra en Bruselas. Mariano Rajoy informará del mismo después de Semana Santa.

El PNV presentó ayer una propuesta para modificar el artículo 26 de la Ley del Gobierno e incluir de forma “nítida y expresa” que los Gabinetes en funciones también tienen que ser controlados. Este movimiento “evidencia”, para Ayllón, “que el criterio del Gobierno es el correcto”. La normativa les ampara actualmente, aunque pueda cambiarse. No obstante, esta es una situación que va “más allá” de retocar una ley: se trata de “la vinculación constitucional entre los diferentes poderes del Estado”.

¿Qué interpretan los servicios jurídicos del Congreso?

Los letrados de las Cortes emitieron un informe de diez páginas el 19 de enero, cuando la pugna comenzaba a asomar. Tras las elecciones generales, razonaban, “se produce la ruptura de la relación de confianza entre el Gobierno y las Cámaras, lo que implica la imposibilidad de exigir la responsabilidad política en su expresión máxima, a través de los mecanismos de la moción de censura y la cuestión de confianza, así como ejercer un control de carácter ordinario y de un modo general”.

“Y ello no sólo porque no subsista la relación fiduciaria, sino porque el Gobierno en funciones tiene limitado su ámbito de actuación”, continuaba el escrito. No obstante, dejaba la puerta abierta a que, “excepcionalmente y de forma singularizada en cada caso”, la Mesa tramite preguntas, interpelaciones, comparecencias o solicitudes de informe al Gobierno “siempre referidas” a las competencias que la ley atribuye a un Ejecutivo en funciones. Tanto Moncloa como los partidarios de que el Gabinete rinda cuentas ven un refuerzo a sus posturas en este texto.

¿Qué ocurrirá ahora?

Ninguno de los poderes parece dispuesto a ceder. Por lo tanto, una vez constada la disparidad de criterios, el Congreso iniciará los trámites para llevar el caso al Tribunal Constitucional. El TC es el encargado de conocer “de los conflictos entre los órganos constitucionales del Estado”, incluidos los que enfrenten “al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder Judicial, o a cualquiera de estos órganos constitucionales entre sí”, tal y como regula la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (artículos 2 y 59).

La resolución del TC llegaría después del límite fijado para la disolución de las Cortes (2 de mayo)

El proceso de impugnación es complejo, casi inexplorado. Requiere que el Pleno del Congreso inste al Gobierno, en el plazo de un mes, a rectificar la actuación por la cual considera que se conculcan sus atribuciones. Una vez recibida la notificación, el Ejecutivo dispone también de un mes para hacer caso de ella o reafirmarse en su proceder. Ratificada la discrepancia, el órgano disconforme puede llevarla ante el TC “dentro del mes siguiente”. Éste, a su vez, lo trasladará antes de diez días al otro órgano concernido, dándole 30 días de plazo para alegar. El TC “resolverá dentro del mes siguiente a la expiración del plazo de alegaciones” o del que, “en su caso, se fijare para las informaciones, aclaraciones o precisiones complementarias, que no será superior a otros treinta días”.

La sentencia “determinará a qué órgano corresponden las atribuciones constitucionales controvertidas y declarará nulos los actos ejecutados por invasión de atribuciones y resolverá, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas al amparo de los mismos”.

El trámite superará ampliamente la fecha límite para elegir un nuevo presidente (2 de mayo). Antes de que se resuelva el litigio, o bien las Cortes se habrán disuelto o bien habrá un Gobierno a pleno rendimiento, susceptible de ser controlado sin problemas. Pero las dos partes en pugna consideran que en este envite se dirime mucho más que ganar una batalla puntual en los tribunales.

¿Hay precedentes?

Lo único parecido a un conflicto de esta magnitud entre poderes del Estado es el litigio que en 1995 enfrentó al Gobierno con el Senado. La Mesa de la Cámara alta no admitió la declaración de urgencia del Ejecutivo de Felipe González para tramitar un proyecto de ley sobre el aborto, provocando un enfrentamiento que llegó al TC en proceso similar a lo que ahora podría ocurrir con el control al Gobierno. El Alto Tribunal dio la razón al Gabinete en sentencia dictada el 3 de octubre de 2000, al entender que se “invadió la atribución que el art. 90.3 CE confiere al Gobierno”.

Respecto a situaciones de interinidad como la actual, no hay precedentes. El periodo más largo con Ejecutivo en funciones estaba fijado en los 62 días que transcurrieron entre las elecciones y la investidura de 1996, lapso ya superado con creces. Sí existen casos parecidos a nivel autonómico, y muy recientes. En Andalucía, el año pasado estuvieron 81 días con el Gobierno regional en funciones y no hubo sesiones de control en el Parlamento. Los letrados de la Cámara apuntaron que no procedía.

Tampoco las hubo en Cataluña entre los comicios del 27 de septiembre de 2015 y la investidura de Puigdemont, el 12 de enero de 2016. Artur Mas compareció tras las elecciones, pero lo hizo ante la Diputación Permanente, representativa de la anterior Cámara, la que lo eligió. Ambos casos, andaluz y catalán, son esgrimidos ahora por Moncloa para cargarse de razones. El socialista Hernando no considera vinculante «lo que se haya hecho en otras asambleas» y se atiene «a los servicios jurídicos del Congreso». Su Grupo irá hasta el final en este asunto porque «sería un mal precedente no defender las funciones de la Cámara».